Über den Sinn und Unsinn von internationalen Klimakonferenzen
von Luis (E2)
Zum Abschluss der COP 27 (beziehungsweise Conference of the Parties) im November 2022 im ägyptischen Sharm el-Sheikh sagte der UN-Generalsekretär Antonio Guterres in seiner Abschlussrede folgenden Satz: „Wir müssen unsere Emissionen drastisch verringern – und das ist ein Problem, dass diese COP nicht angegangen ist.“
Zwar sind bei dieser Konferenz Fortschritte bei der Klimagerechtigkeit, das heißt der sozialen Kompensation der Folgen des Klimawandels, durch das Beschließen eines sogenannten „Loss & Damage“-Fond für die überproportional betroffenen Entwicklungsländer, der nach seiner Umsetzung durch die entwickelten Länder finanziert werden soll, gemacht worden. Wenn der Generalsekretär der Vereinten Nationen jedoch feststellen muss, dass keine nennenswerten Fortschritte bei der effektiven Bekämpfung des Klimawandels, also der Reduzierung der Treibhausgas-Emissionen, gemacht wurden, dann drängt sich die Frage auf: Brauchen wir diese? Brauchen wir die COP und andere Konferenzen überhaupt?
Oder sollten wir unseren Fokus auf andere Instrumente internationaler Politik legen?
Das internationale Erwachen
Interessanterweise war der erste Versuch, auf globaler Ebene regulativ in den Markt einzugreifen, um den Einsatz umweltschädlicher Chemikalien zu verbieten, überhaupt nicht wegen des Klimawandels unternommen worden.
Damals hatte man den Fluorkohlenwasserstoffen (FCKW), die vor allem in Kühlschränken und Sprühdosen verwendet wurden, den Kampf angesagt. Diese sind dafür verantwortlich, dass sich die Ozonschicht, ein „Hülle“, die uns vor der tödlichen kurzwelligen UV-Strahlung der Sonne schützt, am Südpol abbaute und ein sich ausdehnendes Loch dort bildete.
Unter Federführung der damaligen britischen Premierministerin Margaret Thatcher und dem US-Präsidenten Ronald Reagan, beide übrigens Verfechter markwirtschaftlicher Politik, wurde 1987 von jedem Staat das sogenannte „Montreal Protokoll“ unterzeichnet, das den Gebrauch von FCKW verbietet.
Bis 2016 konnten durch diesen Vertrag 99% der Emissionen von FCKW eingeschränkt werden und Anfang dieses Jahres veröffentlichte die UN einen Bericht, in dem es hieß, dass das Ozon-Loch sich langsam wieder schließe. Ein großer Erfolg für die internationale Gemeinschaft.
Auch wenn wir von dem Gebrauch von FCKW niemals so abhängig waren wie von fossilen Energieträgern, stellt dieser Verhandlungserfolg und das einzigartige Beispiel internationaler Kooperation beim Umweltschutz einen historischen Präzedenzfall dar.
Dieses Protokoll und die vorangegangen Verhandlungen sollten wegweisend für spätere Verhandlungen zum Klimaschutz sein.
Erste Meilensteine in der Bekämpfung des Klimawandels
1992, fünf Jahre nach der Unterzeichnung des Montreal Protokolls, gelang dann der große Durchbruch beim Klimaschutz: Auf dem Earth Summit in Rio de Janeiro, Brasilien, handelte die Staatengemeinschaft die UN Framework on Climate Change (UNFCCC), die bis heute 197 Staaten ratifiziert haben.
Diese bindet die Vertragsstaaten zwar nicht völkerrechtlich, bereitete jedoch dadurch, dass die Vertragsstaaten sich einmal verpflichten, das Klimasystem vor gefährlicher, menschlicher Einflussnahme zu schützen, aber auch anerkennen, dass menschliches Handeln zum Klimawandel beiträgt und auch, dass der Klimawandel ganz allgemein ein globales Problem ist, den Weg für jegliche internationale Kooperation bei der Bekämpfung des Klimawandels.
Andererseits legt die UNFCCC auch fest, dass sich die Staaten häufig treffen müssen. So entstand die sogenannte Conference of the Parties oder Konferenz der Vertragspartner (COP), die bis heute jährlich stattfindet. Damit schuf diese Rahmenvereinbarung die Bühne für spätere Verträge.
Die erste COP fand 1995 in Berlin statt. Schon damals kritisierte man den Ansatz, auf freiwilliger Basis Klimaschutz zu betreiben, ohne sich international bindende Ziele zu setzen. Vor allem die Blockade der USA trug dazu bei, da diese nicht bereit waren, sich einer solchen bindenden Vereinbarung unterzuordnen. Die COP 1 legte den Grundstein für das sogenannte „Kyoto Protokoll“, welches zwei Jahre später bei der COP 3 unterzeichnet wurde. Im Gegensatz zu dem UNFCCC bindet dieser Vertrag seine Vertragsstaaten rechtlich an definierte Ziele. So verpflichteten sich die entwickelten Staaten, ihre Emissionen durchschnittlich unter 5% von dem Niveau von 1990 zu reduzieren.
So schön das auch klingen mag, war es nur ein mäßiger Erfolg, da es keine Regelung gibt, welche Staaten als entwickelt gelten und welche nicht. So zählt sich vor allem China bis heute bei internationalen Verhandlungen zum Klimaschutz konsequent zu den Entwicklungsländern und schiebt so die Verantwortung den westlichen entwickelten Staaten zu. Das hat zwar einen logischen Kern, da historisch „der Westen“ am meisten Treibhausgase ausgestoßen hat und relativ zu der Bevölkerungszahl Indien und China heute noch deutlich weniger ausstoßen. Als Menschheit müssen wir uns aber an den Gesamtemissionen orientieren. Unsere Grenzen sind relativ und für die Natur sowieso irrelevant.
Zweitens haben auch die USA das Protokoll zwar noch unter der Clinton-Regierung unterzeichnet, aber später unter G. W. Bush nicht mehr ratifiziert. Internationale Verträge müssen nämlich sowohl von der Regierung unterzeichnet, als auch vom nationalen Kongress ratifiziert sein, um nationale Gesetzeskraft zu erhalten. Dieses Verfahren gilt auch in Deutschland. Dadurch, dass die USA als größte Volkswirtschaft und Emittent sich nun aus dem Vertrag zurückzogen, büßte das Protokoll internationale Integrität ein. Ab dem Zeitpunkt als genug Staaten das Protokoll unterzeichnet hatten, sodass die Gesamtemissionsmenge der Vertragsstaaten des Kyoto Protokolls 55% der Gesamtemissionsmenge überstieg, trat es in Kraft.
Auf dem Weg nach Paris
Das war jedoch nicht das Ende der Verhandlungen. Die Staatengemeinschaft kam weiterhin jährlich zusammen und versuchte, einen Konsens zu finden, wie sich das Problem der globalen Erwärmung doch noch in den Griff bekommen ließe. Dass das Kyoto Protokoll dafür nicht ausreichte, war offensichtlich. Und so beginnen die Verhandlungen 2007 bei der COP 13 in Indonesien.
Von Anfang an drehten sich die Verhandlungen über Jahre hinweg im Kreis, da die entwickelten Industrienationen bindende Regelungen blockierten. Über gemeinsame Erklärung hinaus, wie z.B. 2009 in Kopenhagen, dass die Erwärmung unter 2°C reduzierten werden sollte, erreichte man keine Ergebnisse bei der Emissionsreduzierung.
Auf der COP 16 wurde letztlich doch ein Klimafond eingerichtet, der mit hundert Milliarden US-Dollar Entwicklungsländern helfen sollte, Maßnahmen zur Emissionsreduktion und Klimaanpassung umzusetzen. Bis 2019 kamen drei Milliarden US-Dollar zusammen, womit die entwickelten Staaten ihr Ziel bei weitem verfehlten.
Auch auf den COP 17, 18 und 19 sind keine nennenswerten Ergebnisse zu verzeichnen gewesen. Außer dass das Kyoto Protokoll immer weiter aufgeschoben werden sollte, konnten sich die Staaten weder auf wirksame Regelungen zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen noch auf einen Entschädigungsmechanismus im Sinne von „Loss & Damage“ einigen. Es kommt auf der COP 19 sogar zu einem Ausstieg aus der Verhandlung der Gruppe der 77 (G77), die sich aus Entwicklungsländern, allen voran Indien und China, zusammensetzt, weil die entwickelten Staaten ihrem Vorschlag zu einem „Loss & Damage“-Fond nicht zustimmen konnten.
In Paris gelingt es 2015 dann endlich anlässlich der COP 21, ein Abkommen auszuhandeln, welches 197 Staaten bis heute unterzeichnet haben. Darin verpflichten sich die Vertragsstaaten Emissionsziele zu setzen, um die globale Erwärmung deutlich unter 2°C zu reduzieren und möglichst auf 1,5 °C zu begrenzen. Diese Ziele können selbst gesetzt werden (National Determined Contributions – Nationale Klimabeiträge) und sind auch dann nicht verpflichtend.
Diese neue Vorgehensweise, bei den Verhandlungen nicht mehr darauf hinzuarbeiten z.B. bindende Emissionsziele auszuhandeln, sondern den Staaten einen breiten Handlungsspielraum zu gewähren, führte letztlich zu ihrem Erfolg.
Die Welt nach Paris
Die nachfolgenden COP fokussierten sich zunächst darauf, ein Regelwerk für das Pariser Klimaabkommen aufzustellen. So geschehen 2018 in Kattowitz, Polen weitere Fortschritte z. B. strengere Emissionsziele oder einen globalen Emissionshandel zu etablieren werden dabei erst einmal auf folgende Konferenzen verschoben.
Außerhalb der regulären Verhandlungen bei der COP organisierte im September 2019 der UN-Generalsekretär einen Klimagipfel in New York, der vielen wahrscheinlich noch durch die Reise Greta Thunbergs über den Atlantik und ihre Rede in New York in Erinnerung geblieben ist. An diesem nahmen die USA, China und Indien, also die größten Emittenten, nicht teil. Dort und bei der regulären Konferenz im Dezember wurden kaum Fortschritte bei den Verhandlungen gemacht.
Die Pandemie pausierte auch den internationalen Dialog und so wurde die COP 26 in Glasgow auf November 2021 verschoben. Auch wenn durch die weltweiten Lockdowns die Emissionen sanken, hielt sich der Pandemie-Effekt nur kurzzeitig in den Statistiken. Heute sind sie wieder auf Rekordniveaus. In Glasgow wurden einige Teilsiege errungen so wie eine gemeinsame Regelung für einen Emissionshandel und andere relevante Themen, der große Wendepunkt blieb jedoch wieder aus.
Brauchen wir die COP?
Im letzten Jahr nun fand die besagte COP 27 statt, deren Ausgang der UN-Generalsekretär Antonio Guterres so kritisierte. Dabei war es nicht der Erfolg eines „Loss & Damage“-Fonds nach über einem Jahrzehnt der Verhandlungen, für den er so kritische Worte fand, es war die Tatsache, dass die Staaten sich nicht zu mehr verpflichteten: höhere Ziele, mehr Geld, schnelleres und entschlosseneres Handeln.
Das steht sinnbildlich für jede einzelne internationale Konferenz zu Klimathemen seit 1992. Die deklarierten Erfolge brachten doch keine Änderungen. Tatsächlich haben wir sogar niemals mehr Treibhausgase in die Atmosphäre ausgestoßen. Wo steckt also der Sinn dahinter?
Erstmal ist es vor allem die nationale Politik, welche die Hauptaufgabe bei der Bekämpfung der Klima-Erwärmung hat. So bringt sie zum Beispiel entsprechende Gesetze oder Verordnungen auf den Weg. Trotzdem ist eine Koordinierung im Staatensystem letztendlich doch mehr Chance für alle Beteiligten als Hindernis für das übergeordnete Ziel.
Denn nationale Alleingänge sind zum einen eine verpasste Chance für alle Beteiligten, weil z.B. Kooperation in den wichtigen Sektoren der Wirtschaft gemeinsam voranbringt. Ein Beispiel dafür ist die Knüpfung von Energiepartnerschaften mit Staaten auf dem afrikanischen Kontinent, die durch ihre geografische Lage besonders günstig sind, um durch Photovoltaik Strom zu gewinnen. Der überschüssige Strom könnte dann entweder direkt über Stromtrassen nach Europa geliefert oder er würde zur Produktion von sogenanntem „Grünem Wasserstoff“ genutzt werden.
Zum anderen ist der Klimawandel aber auch ein Problem, das sich offensichtlich der gesamten Menschheit stellt, obwohl man an dieser Stelle im Sinne der Gerechtigkeit differenzieren muss zwischen den Gesellschaften, die vor allen Dingen die Last der globalen Erwärmung tragen müssen und denjenigen, die die historische und gegenwärtige Verantwortung für die globale Erwärmung tragen. Es waren aber nicht einzelnen Staaten, sondern eher unsere Art zu leben, die uns an diesen Punkt gebracht hat.
Die alten internationalen Verhandlungsformate haben sich in der Vergangenheit als eher kontraproduktiv erwiesen, als dass sie echten Wandel erreicht hätten. Trotzdem bleiben sie immer noch wichtig, damit die Kommunikationswege offenbleiben und Kooperation weiter gewährleistet ist.
Allerdings gibt es auch immer mehr Alternativen und weitergehende Konferenzen. Seit 2013 gibt es zum Beispiel den „Petersberger Klimadialog“, der anlässlich der COP jährlich in Berlin stattfindet. Das letzte Treffen fand vom 2. bis zum 3. Mai unter Leitung der Vereinigten Arabischen Emirate, als Gastgeber der diesjährigen COP, und dem Auswärtigen Amt statt.
Der „Klimaclub“, den die G7-Staaten im letzten Jahr für eine internationale Kooperation bei der Transformation der Wirtschaft gegründet haben, ist ein weiteres Beispiel, wie Initiativen von einzelnen Staaten beziehungsweise Staatengruppen die internationale Klimapolitik voranbringen können.
Letztendlich ist abzuwarten, welche Neuerungen die nächste COP 28 in Dubai bringt. Ob es überhaupt welche geben wird, ist auch noch nicht klar. Nur eines ist vorbestimmt: Es wird nicht genug sein. Und so müssen wir uns selber zurechtfinden.
